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关于开展《预算法》执法检查情况的报告

编辑:admin 来源: 2017-04-27 16:32:00

丰城市人大常委会

 

新修订的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)于2015年1月1日起执行。为进一步推动该法在我市贯彻实施,根据宜春市人大常委会工作部署及我市人大常委会工作安排和主任会议安排,4月25日和27日,市人大财经委牵头,组织财经委委员、财政局和审计局专业人员深入有关部门和乡镇,通过召开座谈会、听取汇报和查阅资料等形式,对我市贯彻实施《预算法》情况进行了执法检查。根据检查情况和前期相关部门、单位及乡镇上报的自查材料,对《预算法》在我市的贯彻实施情况有了较全面的了解,下面就执法检查情况报告如下:

一、贯彻实施《预算法》的基本情况

(一)认真组织学习宣传

一是领导干部带头学习。2015、2016年市党政班子联系会议和市政府常务会议,都专门安排了一次《预算法》解读学习,增强了领导干部执行意识,提高了领导干部执行能力。

二是加大专业人员学习培训。财政部门对全市财政系统工作人员、乡镇和市直部门预算单位的分管领导和财务人员除了下发新《预算法》、新《预算法》解读等相关资料外,先后组织了三期业务培训,提高了专业人员对《预算法》主要内容的熟悉程度和依法办事能力。

三是加强网络宣传。充分利用电视、广播、新闻等网络媒体对《预算法》在全市范围内进行了全面的宣传,同时,财政部门在政务公开网上开辟了预算法学习专栏。

(二)全口径预算编制体系逐步规范

按照新《预算法》要求,政府所有的收支都应当纳入预算管理,建立包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算的全口径预算编制体系。2015年,我市根据《丰城市人民政府关于试行国有资本经营预算的意见》(丰府发〔2014〕18号)文件精神,首次试行了全口径预算管理。2016年,首次编制了国有资本经营预算,而且四本预算全部上市人代会,并注重各预算之间的衔接,全口径预算编制体系得到逐步规范。

(三)部门预算编制比较合理

一是准确编制收入预算。按照综合预算的原则,将财政拨款、事业收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、上级补助收入、上年结余结转资金、非本级财政拨款收入、其他收入等全部纳入预算,提高年初预算的完整性和到位率,对已落实到部门的上级财政提前下达的转移支付资金和本级财政安排给部门使用的专项资金,足额列入部门预算。如2015年将结余结转资金7623万元、2016年将上年提前下达的专项转移支付9.47亿元、2017年将上年提前下达的专项转移支付12.4亿元全部列入部门预算,大大缩小了部门预决算间的差距。

二是基本支出足额到位。个人部分基本工资及津补贴(绩效工资)按人事批复足额到位,尤其是2016年部门预算,改变过去一惯按平均标准安排津补贴(绩效工资)的做法,严格按工资批复的发放标准落实到位;个人住房公积金、公费医疗、城乡低保、新型农村养老保险、退役军人养老保险、新型农村合作医疗等民生类支出按政策要求安排到位;严格公用经费定额标准,研究出台了《丰城市全面推进市级部门预算改革的实施方案》,制定了公用经费定额标准体系。

三是项目支出科学安排。2016年新增民生配套1600万元,对教育、支农、社保、公共安全及民生类项目支出足额保障安排;大幅度提高精准扶贫专项、发展现代农业;新设电子商务发展基金1000万元,优先保障市委政府重点工作所需;部门单位行政事业性项目支出结合上年项目经费使用和预算绩效管理目标情况科学安排。

四是适当预留预备费和预算稳定调节基金。2015年至2017年每年预留预备费6000万元,处于规定的一般公共预算支出1—3%范围之内,同时分别将2015年预算结余590万元、2016年预算结余660万元相应转入“预算稳定调节基金”科目,按规定用途使用。

(四)预算执行管理机制逐步健全

一是预算执行和调整得到规范。我市在2012年出台了《丰城市财政性资金使用管理办法》和《丰城市本级财政预算追加预算暂行办法》,对基本支出执行、项目支出审批、预算调整和追加、专项资金管理和监督进行明确。根据新《预算法》要求,在上述两个办法的基础上,近期出台了《丰城市财政资金管理办法》(丰府发[2017]5号),进一步加强和规范财政资金管理,保障财政资金安全,防范财政资金风险,提高资金使用效益。

二是加快财政综合支出进度。建立支出进度考核和责任追究制度,强化预算支出执行分析,及时掌握预算支出执行动态,对有关单位存在的预算执行不力等问题,采取通报、约谈等方式,督促单位及时解决。

三是严格实行国库集中支付管理。进一步优化资金拨付流程,扩大国库集中支付的比率,严格控制财政资金拨付的范围,加大直接支付力度,减少中间环节。

四是加快推进预决算信息公开透明。根据《丰城市人民政府关于转发〈丰城市预决算信息公开工作实施方案的通知〉》(丰府办发〔2013〕89号)和新《预算法》规定,2015年对预算公开的主体、公开的途径、公开的重点内容等进一步明确。在2016年预算公开检查中,以财政为责任主体的预算公开事项,全部实行信息公开,84个部门预算单位,除武装部为涉密部门不予公开外,其余83个预算单位均在收到预算批复后20日内进行了公开。

(五)地方政府性债务管理进一步规范

一是严格执行县市地方政府不再自行举借的规定。新《预算法》正式实施后,我市不再自行举借政府性债务,各融资平台开展融资业务不再纳入政府性债务管理,举借新债全部通过省政府发行债券转贷给地方。2015年收到省财政转贷规模23.7亿元,2016年收到省财政转贷规模11.93亿元。

二是政府性债务的预算管理得到强化。严格按照新《预算法》规定,对政府性债务分门别类纳入预算管理,按债务性质不同分别纳入一般公共预算和基金预算管理,并明确偿债来源。如2016年年初预算安排债务还本付息5500万元、对上级下达的新增债券资金3.57亿元,全部纳入预算管理,编制预算调整方案,报市人大常委会审议通过后安排到项目单位。

三是严格实行债务限额管理。政府性债务严格按债务限额进行管理。如2016年末,省财政厅下达的我市政府性债务限额为76.04亿元,我市实际政府性债务余额有64亿元,总体债务规模未突破规定限额。

二、贯彻实施《预算法》存在的问题

(一)提交审议的部门预算草案与管理要求有差距

一是未认真落实“一个部门一本预算”的管理要求。根据《预算法》第八条“各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成”规定,各预算单位预算编制归集到主管部门,统一汇总形成一个部门一本预算,真实反映部门预算收支情况,但从检查情况来看,我市部分二级单位仍然按预算单位编制预算,没有归集到主管部门,形成一个部门一本预算。

二是提交时间太晚。按《预算法》管理要求,所有部门预算草案提交人大常委会的时间要在本级人代会举行的一个月前,但近几年都是在人代会召开前几天提交,以至对预算草案没有充足的时间广泛征求代表意见,审议时比较仓促,不深入、不细致。客观上我市人代会召开时间较早(2015年人代会元月4日召开,2016、2017年均为元月10日召开),同时也存在部门预算编审环节多,逐级汇报时间长等人为因素。

三是部门预算批复不及时。按《预算法》规定,各级预算经本级人代会批准后,本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。但今年人代会闭幕后,市财政仍未按《预算法》规定的时间将部门预算批复到预算单位,相应主管部门也无法按期批复到所属单位。

(二)预算编制不够完整

完整性原则要求该列入预算的一切财政收支都要反映在预算中,但我市少数乡镇和部门对预算编制的认识不足,重视不够,不能全面准确完整地理解部门预算的重要性,预算草案编制不够严谨,编制的预算比较粗糙,不够细化。一是预算收入不够准确。如2016年规划局、工信委等单位均下调了非税收入计划。二是预算支出不够严谨。列入年初预算的切块支出比重大,预留待分配支出空间多;部分项目经费年初没有列入预算,预算执行中往往以抄告单形式追加项目经费,而且金额比较大,数量比较多。三是乡镇编制不规范。有些乡镇编制简单、粗放,没有按收支分类科目进行编制,方法不得当;有些乡镇的预算没有报请乡人代会的审议通过,程序不合规;有未把所有财政资金列入政府预算,特别是乡级非税收入没有纳入预算管理的“笼子”,内容不完整。

(三)预算执行不够严肃

一是超财力安排预算支出。为进一步突出预算的约束力,新《预算法》明确了一般公共预算收入超收、短收的处理,各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的,要么冲减赤字,要么放到预算稳定调节基金,即按照国务院的规定设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足。但从检查的情况来看,市财政仅仅对超收财力安排的项目作了说明,相应建立了预算稳定调节基金,实际市政府追加会突破预备费规模,存在超财力安排预算支出的情况;大部分乡级财政基本没有建立预备费和预算稳定调节基金制度。

二是预算执行缺乏有效监督。目前,市人代会上批准的预算是财政总预算,具体的部门预算仅仅在人大常务会上审议。一方面编制不够精细,说明不够详细,审议人员也不够专业,在编制的合理性无法提出有效监管意见;另一方面实际执行也未充分发挥监管作用,对涉及的预算调整未如期按规定报请市人大常委会审议,对市政府超规模下达预算追加抄告单未及时提出意见,致使市财政、各预算单位在实际执行中变更预算较为频繁,预算与决算的差距较大。

(四)预算支出绩效考评难以掌握

由于各部门项目职责不同,缺乏可比性,加之财政部门专业人员缺乏,对项目专业知识不足,绩效考评指标的科学性、合理性、权威性受到影响,因此财政对其预算安排项目的实施过程及其完成结果绩效考评难以把握,预算支出绩效的评价没有得到充分应用。

 (五)政府性债务风险不容忽视

一是提供各种形式的担保。新《预算法》规定,除通过省级政府发行债券外,地方政府及所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。但目前,各融资平台应商业银行要求,在开展经营性举借业务的同时仍要求地方政府出面协调,采取PPP或政府购买服务等方式,由市财政提供担保函或其他承诺函等形式,要求纳入财政预算,从而加大了市财政的债务风险。

二是政府偿债压力大。政府性债务实行限额管理,宜春市要求我市按省财政预分配的限额上报债务规模,实际压缩了诸多债务规模,导致部分债务未纳入债务笼子,所有还本付息压力均由我市承担;可支配的财力满足不了按要求纳入预算管理的还本付息。

三、贯彻实施《预算法》的几点建议

(一)从加强财政统筹入手,提升预算体系的完整性

尽管我市已经全面推行了全口径预算管理,“四本预算”一并提交市人代会审议,但是这仅仅是预算体系形式的完整。要切实提升预算体系的完整,必须从加强财政资金的统筹入手,市财政要加大对国有资本经营预算、政府性基金预算调入公共预算的力度,充分体现一般公共预算的保障能力。要加大市属国有企业编列国有资本经营预算的力度,从城投公司扩展到其他市属国有公司,这样有利于全市财政的统筹保障能力。

(二)从细化预算编制入手,提高预算编制的科学性

改革预算编制办法,提前编制预算、细化预算和编制部门预算,是切实改进预算编制的重要途径,要加强部门预算编制力度,清理盘活部门单位结余结转资金,将上一年度结余结转资金列入下一年度预算,将上级提前下达的转移支付全部列入预算,进一步细化预算草案的内容,确保向人大提交的预算草案按功能科目细化到项,切实解决对预算草案进行审议时内行说不清,外行看不懂的问题,提高透明度。财政部门要加大对预算单位编制预算的指导,提高部门预算编制质量,真正使我市部门预算编制更合理、更准确。

(三)从推进预决算公开入手,维护预算执行的严肃性

一是深入推进预决算公开。严格按预算法要求深入推进预决算公开,进一步明确公开责任主体,市财政部门负责政府预决算的公开,部门单位负责部门预决算的公开。政府预算由市财政负责,市财政在市人代会审议批复后20日内,已按相关要求在市政府政务网站设立专栏进行了信息公开,特别是对预算草案报告、“三公经费”预算安排汇总数、市级财政转移支付执行情况、政府性举借债务情况、重大投资项目资金安排和使用情况、政府综合财务报告等重要内容作重要说明,部门预算要在财政部门的业务指导下按规定由部门单位公开。

二是严格控制预算追加规模。对预算执行中确需调整、追加经费的,按规定程序和权限审批后,市政府办公室抄告财政部门执行。对全年预算追加总量,一般公共预算追加不得突破当年预算安排的预备费,基金预算追加不得突破当年基金预算收入规模;一般公共预算当年形成超收财力及上年度结余,应依法调入预算稳定调节基金,不得用于当年预算追加。

三是加强预算执行监督管理。加强预算执行管理,防止预算的随意变更,增强预算的约束力,特别是经人代会审查批准的预算,不得轻易调整,避免隐瞒财力和虚列支出等行为。

(四)从强化绩效评价结果应用入手,提高财政支出效益

绩效评价结果的应用,可有效提高财政资金使用效益和透明度,增强预算单位的支出责任和意识,推动财政科学化管理,需从事前、事中、事后三个环节入手,进一步完善全过程预算绩效管理,强化评价结果应用。在财政部门绩效评价力量不足时,考虑适度引入第三方机构,通过更细致、更专业的绩效评价,提高评价结果的科学性和权威性,促进财政资金使用效益。

(五)从防范债务风险入手,加强政府性债务管理

加强政府债务预算管理,将一般债务纳入一般公共预算管理,专项债务纳入基金预算管理;加强政府债务限额管理,严格自行违规举债,严格债务规模突破债务限额;加强融资平台融资管理,将融资平台的经营性业务逐步剥离,进行市场化转型,纳入企业债务管理,统一项目审定,统一融资成本,加强资金监管;规范政府担保行为,政府及其所属部门均不得违法违规为企业、个人债务提供担保,不得向放贷银行、金融机构提供有担保性质的承诺函或担保函;强化政府性债务审计监督,突出政府重大项目融资以及融资平台公司的审计监管,建立建全投融资风险管理制度,切实防范和化解债务风险。

                              

              2017年4月